区人大常委会调研组

主任、各位副主任、各位委员：

为了解全区应急管理体系建设情况，推进应急管理体系和能力现代化建设，根据区人大常委会年度工作安排，9月至11月，区人大常委会组成调研组，听取了区应急管理局、桃花镇、虾峙镇、沈家门街道关于应急管理体系建设情况的情况介绍，实地察看了区应急指挥中心、区应急物资储备仓库、蓝天救援队，分别召开了由基层干部、部分应急联动成员单位负责人参加的多个座谈会，征求意见建议。现将调研情况报告如下：

一、基本情况

区政府高度重视应急管理体系建设，自2019年机构改革以来，按照构建“大安全、大应急、大减灾”体系要求，坚持边组建边应急、边磨合边提升，主动作为、务实创新，积极推进应急管理体系建设，认真履行应急救援、安全监管和防灾减灾救灾等职能职责，各项工作取得明显成效。

（一）应急管理体制机制逐步完善。组织体系持续优化。及时调整区安委会、区三防指挥部、区重大传染病防治指挥小组、区反恐怖工作领导小组等议事协调机构成员，按照“管行业必须管安全”原则，调整设立33个专业委员会，由分管副区长担任主任。在全区各镇（街道、管委会）综合安全管理中心（安监站）基础上加挂应急管理站牌子，承担应急管理委员会办公室日常工作职能；组建成立村（社区）应急管理小组，实现全区96个村（社区）应急管理员队伍全覆盖；工作机制日益健全。制定印发了《普陀区安全生产委员会及其专业安委会工作规则》，修订完善了《普陀区森林防灭火指挥部组成成员和工作规则》，健全完善应急处置、救援联动、值班值守、联合会商等工作机制，压紧压实应急管理责任。

（二）预案管理体系进一步健全。落实区级预案编修。全区编制有包括1个突发事件总体应急预案和自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全、应急保障等5大类专项应急预案49个，基本覆盖常规突发事件。机构改革后，针对部分应急职能的归并调整，协调各相关单位对专项预案进行了修订；指导基层预案编制。指导全区各镇（街道、管委会）、各行业（部门）完成区域、行业内预案的修订，目前96个村（社区）均已编制完成综合性“多案合一”应急手册，实现联系途径畅通，对接机制顺畅。依据预案要求，开展常态应急演练。根据普陀自然灾害风险和安全生产态势，常态化做好相关应急预案演练工作，抓好安全生产、应急救护、反恐防暴、突发疫情封控等突发事件的实战化应急演练，提高应对突发事件的能力。

（三）备灾救灾保障能力持续提升。应急物资储备方面。由区发改局牵头统筹，应急、商务、农林、民政等相关行业部门负责应急物资保障工作，目前共设立各类应急救灾物资仓库27个，其中区级物资仓库2个，镇（街道、管委会）物资仓库10个，其他物资仓库15个。备足备齐防汛防台应急处置装备，采购排涝车、水泵等重要物资设备用于抢险救灾；应急队伍建设方面。目前全区已基本形成以综合性消防救援队伍为主力军、专业应急救援队伍为骨干力量、基层救援队伍为第一时间处置重要力量、社会应急救援队伍为辅助力量的应急队伍体系。目前全区共有专业应急救援队伍61支1163人，镇（街道、管委会）综合性应急救援队伍10支403人，村（社区）应急突击队96支近1000人，社会救援队2支210人，其中蓝天救援队（省级救援队）150人、武役森林防火救援队60人；基层避灾安置场所建设方面。健全基层防汛防台体系，修改完善全区村（社区）防汛防台形势图，全区现有避灾场所66个。

二、存在问题

应急管理体系建设，既是一项紧迫任务，又是一项长期任务。虽然全区应急管理体系建设各项工作推进有序，但还存在一些问题，主要表现在：

（一）应急责任意识和体制融合亟需加强。应急管理的理念和认识存在局限性。应急管理工作局限在政府层面，社会层面应急责任意识还有所欠缺，强化应急准备、提高应急能力还未成为全社会的自觉，公众安全应急意识、个人抗灾自救能力、应急处置措施等方面普遍不强，对政府的高度依赖心理、“政府兜底”心态亟待扭转；基层应急体制机制尚未完全理顺。尽管全区应急管理体制总体工作格局基本形成，但在具体执行过程中还存在部分镇（街道、管委会）和行业部门职责不清、执法力度层层衰减的现象。例如，沈家门街道综合安全管理中心共有工作人员7人，其中1人外借；虾峙镇综合安全管理中心共有工作人员4人，其中1人兼职其他工作。各地均存在不同程度的人员配置不足、交叉兼职等现象，应急管理履职力度尚显欠缺；应急管理联动机制有待完善。在突发事件处置过程中，部分联动单位由于运行机制不够畅通或因职能交叉、行政管理职权界限模糊等原因，履行职责中相互推诿，无法及时高效处置；会商研判机制落实仍需加强。目前应急会商研判多数仍局限于各议事协调机构内部的专题会议、且多为不定期召开，定期会商研判不够。

（二）应急处置与救援能力有待提高。应急管理干部队伍专业化人才缺乏。懂得风险评估、管控，懂得如何健全机制完善预案，懂得各类灾害事故的基本特点和防范处置要求，熟悉应急指挥流程，统筹指挥各类救援力量等方面的专业型人才相对较少，也缺乏相应的专业培训；民间救援力量存在诸多问题。民间应急救援队伍缺乏救援设备、装备，日常训练、培训不足、经费主要依靠自费或者社会捐赠，队伍的快速反应和应急处置能力难以得到有效提升，其中也有政府扶持力度不够的原因；基层应急处置力量配备不足。海岛乡镇等基层应急队伍多为临聘人员，常有离职情况发生。同时由于海岛乡镇生活不便，新队员尤其是消防人员的招收困难，导致基层综合应急救援队伍力量不足，专业水平低，应急应对能力有限。

（三）应急保障和数字化水平有待提升。应急物资储备方式单一，区应急保障储备物品定期检查落实不够。如个人应急生活包内物品更新检查不及时，导致设备老化失效，存在无法正常工作的现象；基层应急保障对接能力薄弱。尤其是海岛应急力量相对薄弱，如遇恶劣天气和大规模险情，受制于申请调拨区属职能部门救援交通工具和应急力量等程序不够明确，救援工作易受影响。同时，极端天气下物资人员投送能力仍存在不足，无法第一时间开展应急救援；对监测预警体系建设重视不够。灾害风险早期识别、综合监测和预警预报能力薄弱，在重大风险精准防控、监测预警上还有差距，数字化手段在应急管理领域应用还不够深入。现有渔农村应急广播偶有无法正常播出的情况，对于应急广播设施的维修维护不及时。

三、意见建议

习近平总书记在党的二十大报告指出：“提高公共安全治理水平，坚持安全第一、预防为主，完善公共安全体系，提高防灾减灾救灾和急难险重突发公共事件处置保障能力。”为推动全区“十四五”时期应急管理事业新发展，提出以下意见建议：

（一）明晰责任，进一步完善应急管理工作机制。一是要建立健全应急管理工作责任制。区应急管理部门要切实履行综合监督管理和应急救援责任，各行业主管部门要切实履行分管行业领域安全工作管理责任。要进一步规范和明确应急管理部门与消防救援大队之间的关系。各镇（街道、管委会）要确保应急专职人员力量配备。二是要建立健全应急联动机制。明确行政管理职权界限，强化部门之间、区域之间、条块之间沟通协调，提升人员、物资等应急资源快速集成能力，以及应急救援联防联控、联合行动的工作机制。三是要建立健全常态化会商研判机制。定期开展跨部门会商研判，坚持从源头上防范化解重大安全风险。要加强事故灾害调研评估工作，优化细化评估工作规范，完善事故灾害评估专家会商制度，组织开展事故灾害评估及调研处理，总结经验教训。

（二）统筹发展，进一步深化应急处置能力建设。一是要推进应急管理队伍专业化建设。加强应急管理工作指导，按照各类应急预案要求，开展精准培训，提升专业精神、专业素养、专业能力，大力培养应急管理人才，积极引入专家型人才，招录与应急管理岗位要求匹配的专业人才，相关部门和媒体应当积极配合对招录工作的深入宣传。二是要大力培育扶持社会救援力量。推行政府购买应急救援社会服务，加大对民间救援应急力量的扶持力度，持续助力民间应急救援队伍建设与发展。三是配备完善基层应急处置力量。要研究制定基层应急救援队伍的建设标准和具体要求，明确应急救援装备、人员的配备标准，加强基层干部应急业务培训，紧贴实战，锤炼队伍综合救援能力，不断充实救援力量，增强人员稳定性。

（三）有序推进，进一步强化应急保障能力建设。一是要推进应急物资储备库建设。梳理整合应急物资，做好生活保障类、抢险救援类等应急物资储备，做到应检尽检，加大先进适用应急装备的配备力度，不断完善储备体系。二是要全面加强应急物资保障协调体系建设。按照常态减灾和非常态救灾相统一的要求，建立统一作战、分工明晰、互为衔接、相互配合的三级纵向应急救援通道，提升全系统作战能力，全面提高全区应急救援的反应速度和救援实效。三是要建立健全安全预防预警体系。强化源头治理、系统治理和综合治理，推进安全风险网格化管理体系建设。强化风险估计和监测预警，利用先进信息科学技术建立综合灾害风险数据平台，健全灾害风险动态监管机制，提升灾害链综合监测、风险早期识别和预报预警能力，实现安全防范、预警全过程、全覆盖。强化渔农村应急广播设施维修维护，在应急广播的施工安装和运行维护方面严格遵守国家和行业标准，确保长期可靠运行，同时完善备份措施，确保应急广播在极端情况和关键时刻发挥作用。

（四）多管齐下，进一步树牢全社会风险防范意识。一是要打牢宣传动员基础。充分发挥媒体宣传作用，持续向公众普及安全应急知识，开展常态化应急演练。支持引导居民开展风险隐患排查和治理，让群众主动参与宣传和监督全过程，增强群众自救互助的行动自觉，努力实现“有急能应”“应而不急”“全民皆兵”。二是要加大对企业安全生产的指导服务。常抓不懈、持之以恒地提高企业的安全生产观念，督促企业开展常态化的应急演练，督促企业安全文化、安全教育培训制度、安全规章制度、安全设施设备建设，推动企业健全自我约束，持续改进内生机制。三是要严格消除各类火灾隐患。落实镇（街道、管委会）属地管理责任和相关部门行业监管责任，对存在相关火情问题逐一明确整改时限，做到隐患整改责任、措施、资金、时限、预案“五落实”，同时，结合区域性微型消防站建设工作，配齐人员和必要的装备器材，加强业务培训和实装实战演练，提高扑救初期火灾能力。