根据区人大常委会今年主要工作安排，区人大常委会组成调研组于4月份起，对海岛旅游产业发展情况进行了调研。调研组先后听取了区旅游委、区文广局、区文旅集团、区农林水利围垦局等相关单位的情况汇报，深入东极、虾峙、桃花、白沙等海岛实地考察调研，与属地人大代表、旅游从业人员进行了座谈交流，广泛听取意见建议，并有针对性地赴嵊泗花鸟等海岛进行了学习考察。现将调研情况报告如下：

一、基本情况

近年来，区政府及相关部门坚持以全域旅游为发展战略引领，以主题旅游岛建设为抓手，大力发展海洋海岛特色旅游产业，全区海岛旅游产业取得了长足发展。全区几个重点旅游海岛游客量逐年增加，2017年数据统计，东极岛接待游客21.06万人次，累计旅游收入2亿元，同比分别增长14.7%和17.4%；桃花岛接待游客280.86万人次，累计旅游收入19.09亿元，同比分别增长10.61%和15.71%；白沙岛接待游客45.49万人次，累计旅游收入1.36亿元，同比分别增长7.4%和7.4%。海岛旅游产业城乡统筹发展的功能逐步显现。

——海岛旅游公建配套设施日趋完善。近年来，各级政府把海岛地区供水、供电、交通等问题作为制约海岛旅游发展的瓶颈问题和重要民生工程来抓，克服地方财力不足的困难，加快旅游基础设施建设，使海岛旅游的交通、通信、供水、供电、安全保障等设施得到改善。东极大力开发水源地，引进海水淡化设备，兴修海底电缆，供水供电紧张局面得到了有效缓解；虾峙完成了大河线最美海岛公路的提升改造工程；桃花建成对峙桃花港景带、塔湾风景线环岛公路；白沙开辟了环岛交通观光线，实现岛际交通和旅游交通的大融合。

——渔农家乐（民宿）发展势头迅猛。经过近年来的持续发展，海岛旅游产业已由过去单一的观光游逐步向多元化、特色化、个性化的休闲度假游方向发展，政府及相关部门挖掘整理一批典型海岛特征的民宅村落，在东极、白沙、虾峙、桃花等海岛打造了一批别具特色的精品民宿，同时逐步推进渔农家乐向主题民宿转型升级改造。据区农林水利围垦局提供数据显示，2017年底，全区有海岛渔农家乐（民宿）340家，总餐位20000个，客房3200余间，总床位5700余张，从业人员1200余人。年接待游客85.88万人，收入3.36亿元，逐渐成为普陀海岛旅游发展的生力军。

——海岛旅游服务体系构建稳步推进。近年来，区政府及相关部门坚持“共建共享、普惠全民”理念，积极构建现代旅游服务体系，深入实施“阳光旅游”、“智慧旅游”工程。由旅游部门牵头，编制实施《普陀区旅游公共服务体系专项规划》，铺建服务中心网点33个（海岛桃花、东极、白沙3个），提升改造旅游厕所43座（海岛15座），建成各类旅游风景绿道174公里，整治旅游交通标识牌128套。在全市率先建成旅游大数据中心，实现全区涉旅场所、主要旅游交通船只免费wifi、视频监控全覆盖，推进了全区智慧旅游服务体系的升级改造。

——海岛旅游政策举措不断优化。近年来，区政府及相关部门出台了一系列扶持政策，不断完善海岛旅游发展环境。由区旅委牵头出台的《关于进一步促进旅游投资和消费  推动全域旅游发展的若干意见》和《关于支持开展乡村休闲民宿若干意见》中，专设“鼓励发展乡（渔）村旅游及民宿产业”内容，支持发展特色浓郁、主题鲜明的精品海岛民宿，鼓励引进民间资本助力个体民宿业主转型升级。为了进一步推动文旅产业融合，在2016年出台实施了《舟山市普陀区文化产业发展规划》，推出“欢乐海洋”系列文化活动品牌，举办了东海音乐节、海浪音乐榜暨2017年爱情文化节等十多场大型节庆活动，承办了舟山群岛马拉松、全国帆船赛、全国海钓精英赛等品牌赛事，创旅游收入1.3亿元，破解旅游季节瓶颈，助力旅游升温。

二、主要问题

近年来，我区海岛旅游产业在探索中不断发展，在发展中不断完善，虽然取得了明显成效，但在生态保护、资源利用、发展观念、人力开发、市场管理等方面还存在着一些不容忽视的问题。

一是旅游开发与生态保护、资源利用问题。海岛生态系统一般都比较脆弱，海岛旅游资源特别是自然资源是不可再生的资源。随着旅游发展，游客增多，对我区海岛生态与环境带来了挑战，在海岛旅游开发中需要我们引起足够的重视。一些海岛旅游存在一定的无序开发状况，如有些新建的渔农家乐（民宿）未批先建、乱搭乱建，违章建设现象较为普遍，建筑垃圾和生活垃圾乱堆乱放，处置能力不足，排污治污处理设施滞后，影响旅游环境和生态环境。有些区域存在过度开发致使原留存的石屋、石楼等遗迹被毁掉、拆建，海岛渔村原始风貌、海岸景观遭受破坏较为严重等。部分海岛旅游资源的开发缺少海岛特性，几乎是处在“你有，我有，全都有”的状态，主题定位把握欠缺，吸引游客的创意不多。旅游文化产品没有得到深层次的开发，缺乏附加值高体现海岛特色风情的旅游产品。
二是从业人员素质、规模企业入驻问题。随着我区对海岛旅游开发力度的加大和开发条件的成熟，对旅游人力资源的需求将有大幅度增加。全区目前注册导游员931名，其中中级导游只有82人、高级导游只有5人，英语导游只有4人，中高级导游人数仅占导游总人数的9.7%，海岛旅游业从业人员素质远远达不到旅游发展的要求。渔农家乐（民宿）从业人员大部分都是转产转业的渔农民，没有经过专业的经营素质培训。同时，由于海岛旅游投资成本高，产出周期长，加之有的还受土地、规划限制，导致社会资本投入海岛旅游的积极性不高，尚缺少具有一定综合实力规模化的从事海岛旅游的企业引入，制约着海岛旅游产业的发展。
三是市场规范化管理与执法力量配备问题。随着近年来海岛旅游的升温，部分旅游从业人员受眼前利益驱使，掮客、宰客、欺客、黑车等乱象时有发生，不仅扰乱了旅游市场，更是给旅游景区品牌树造带来很多负面影响。一些偏远海岛政府自身管理力量有限，涉旅相关职能部门执法人员没下沉到位，还未形成常态化旅游市场规范化管理机制，一旦到了旅游旺季，执法队伍远远无法满足市场管理需求。例如东极，目前只有2名区城管局下派的常驻执法人员，市场、卫生、物价、交通等部门均没有下派常驻执法人员，大部分时间旅游市场都处于执法“真空期”，排档宰客欺客现象频发，岛上机动车无证运营，旅游购物坐地起价，有些危险景点缺少安全防护设施和管理人员，不仅严重影响了旅游质量，更是存在极大的旅游安全隐患。

四是海岛旅游经营方式与综合效益问题。海岛渔农家乐（民宿）还缺乏创新经营理念，多数民宿建筑形态、经营方式同质化问题较为突出，缺少海岛渔俗文化因素的渗入和运用，与度假游客崇尚个性、追求品质的消费需求还不相适应。许多海岛旅游景区景点的标识、标牌介绍不规范、不美观，甚至根本不设标牌，景点介绍没有规范详尽富有内涵的统一解说词。部分传统景点没有持续的资金投入，景区设施陈旧、存在“吃老本”的现象，旅游体验大打折扣，客流量有较明显下降趋势。我区海岛旅游产业总体尚停留在满足吃、住两个层次上，在行、游、购、娱等其他旅游要素配套方面欠缺，尚缺少游客体验性、参与性、地域性强，有吸引力的旅游项目。旅游市场还不同程度地存在低质量服务、低素质从业、低水平管理、低效益运营等问题，影响了普陀海岛旅游产业的长效发展和综合效益。

三、几点建议

普陀海岛旅游产业经过十多年的发展，取得了明显的成效，积累了一定的经验。但在新时代的要求下，在“新常态”经济发展形势下，普陀海岛旅游产业已经进入了转型发展的瓶颈阶段。为顺应普陀海岛旅游业发展的新要求，有效解决新业态中的新问题，提出如下几点建议：

1、规划至上、科学发展。发展海岛旅游产业必须要有规划先行的理念，强化规划的指导作用。一是坚持“因岛制宜”的原则。根据各岛旅游资源环境状况及旅游者需求变化趋势进行资源整合，制定统一规划，因岛制宜实行差异化设计，赋予各个海岛不同的色彩和灵魂。二是坚持“全景规划”的理念。按照试点先行的原则，探索符合普陀特点的“一岛一特色”主题岛旅游开发模式，突出一种建筑色调和文化内涵，配套一组主题明显、规范高效的服务设施，致力于营造悠闲的度假胜地来吸引境内外游客。三是坚持“品牌高地”的思维。立足得天独厚的港湾和岛屿众多优势资源，策划包装推进群岛海上游、岛村渔家游、健康养生游、渔捕体验游、节庆赛事游等产品，打造海钓、游艇、帆船、滑翔等海洋运动休闲基地，不断创新旅游业态，逐步推出一批人无我有、人有我精的海岛休闲度假旅游精品，进一步提升旅游产品的档次和品位。

2、生态优先，持续发展。坚持有序开发和合理适应的原则，把生态环境保护摆在突出位置，统筹推进海洋海岛资源保护和开发利用。一是对岛上民宿建造，政府一定要进一步明确区域规划、目标定位、准入门槛及管理制度，准确加以引导，严格把关设计图纸，建筑风格，对不符合相关要求的一律不予审批办证，从源头上遏制无序乱建。要重拳出击抓实违建整治，加强日常巡查管控力度，高度重视岛屿的生态脆弱性，努力防止海岛生态类、遗产类资源因开发或管理不当造成损害，竭力守护好海岛原生态的整体风貌。二是结合和美小岛建设、小城镇环境综合整治，加快岛上污水处理设施建设，减少生活污水直排海域，加强生活垃圾和建筑废弃物的清理处置基础设施建设，营造良好的生态和旅游环境。考虑海岛的承载量和游客接待量有限，科学评估进岛人数，适时做好游客限量举措，避免游客过多而破坏海岛生态。三是建立健全海岛旅游安全保障体系，严格依照《海洋环境保护法》、《海域使用管理法》、《舟山市国家级海洋特别保护区管理条例》等法律法规加强对海洋和海岛的综合管理，采取经济、法律、行政等综合手段规范各种危及海岛生态环境的行为，促进海岛旅游的可持续发展。

3、市场导向，协同发展。一是提升交通。依托综合交通大会战，构建“旅游化、便捷化、舒适化”旅游交通网，改造升级桃花、东极、虾峙等旅游岛屿码头设施，配套建设游艇帆船公共码头，加快水路旅游客运中心站和旅游码头的扩建、新建、升级，优化港口岸线资源改造，大力推进民间岛际交通向海上旅游交通转型。二是健全机制。全面启动政府引导、市场运作的海岛旅游产业发展投资融资机制，大力吸引民间资本投资旅游项目开发，打造大型牵动性项目，参入涉及海岛旅游的体验、娱乐、养生、休闲度假产业集群，把普陀海岛打造成为长三角最具影响力的休闲度假旅游目的地。三是人才培养。启动定向培训计划，与浙江大学海洋学院、浙江海洋大学、舟山旅游健康学院等开展定向结对，引进旅游人才。政府出资对转产转业的渔农家乐（民宿）经营人员开展经营管理、服务礼仪、营销策划、安全防范等方面的培训，为海岛旅游产业发展提供智力支持，提高全区海岛旅游经营服务水平。

4、文化引领，特色发展。一是围绕海岛文化旅游的主线，积极实施精品战略，借助普陀山的“磁性”和“辐射”作用，充分发挥普陀渔文化的特色，深挖海洋文化内涵和海岛渔俗文化，着重开发深度旅游文化体验项目，以文化的视觉，给自然景观赋予文化特色。将海岛民俗文化，佛教文化、海洋文化及港湾、岛屿优势资源融入民宿发展中，科学规划民宿差异发展的区域格局，打造精品民宿集聚群和标杆经营品牌落户。二是围绕海岛独特资源优势，加强海岛、港湾、沙滩、民俗等特色文化的应用，设计各类海岛文体赛事，举办各种海岛民俗活动，不断满足旅游者对普陀海岛旅游新、奇、美、特的审美心理需求，缓解因旅游季节性引发的淡旺季差别。三是深度融合文化元素，大力开发包括佛教文化用品、海洋工艺品和体现民间工艺的渔民画等在内的本土特色文化旅游衍生品，突出文化创意、技术创新和产品升级，积极培育文化旅游自主品牌。

5、依法管理，有序发展。一是依法加强基层旅游执法力量。市场监督管理、交通运输管理、公安交警、城市管理、物价等部门要落实专门的执法人员，下沉到各旅游海岛，以满足各海岛旅游执法需求，实现常态化执法，促进旅游提质增量。二是依法整治旅游经营秩序。全面推行旅游综合执法，特别是在旅游旺季，组织旅游、市场、交通、质监、物价、公安等相关执法部门对旅游市场存在的掮客、“黄牛”、宰客、欺诈、等行为进行定期依法依规严厉打击，集中整治，维护市场稳定。三是构建通畅的旅游管理体系。加强区旅委职能，进一步理顺协调管理机制，建立旅游综合执法机构，在区级层面明确协调主体，管理协调各个执法部门之间的关系，实现上下贯通，各地各部门互相联动，协调配合，形成推进工作强大合力。

6、产业创新，集约发展。一是创新产业模式。拉长和延伸海岛旅游产业链，推进“区域联动、行业联合、企业联手”，着力打造主题示范岛，使海岛旅游产业向规模化、效益化发展。如桃花要围绕省级风情小镇培育基地建设，通过整合和改制，盘活岛内现有的旅游资源存量，开辟沿线旅游景观带、新的旅游景区，推进全域全景建设，重塑闻名的滨海旅游度假区的靓丽名片；白沙要以引入“陌领.佑舍”众创小镇项目为牵引，着力打造海岛高端民宿综合体和文创基地。二是创新经营机制。在旅游经营上按照先行先试的要求，采用渔村经济聚合型、企业拉动型、股份合作型等结构形式来发展海岛旅游产业。三是创新保障政策。通过税收、贷款等方面的政策优惠和扶持，重点培育一批海岛旅游产业发展龙头企业，以带动周边地区的发展。四是创新营销平台。加大海岛旅游形象推广，将“舟山普陀旅游”公众号升级成为普陀旅游智慧app平台，运用微信、微博、微电影、知名媒体客户端等营销矩阵开展对外集中宣传营销策划，提高普陀海岛旅游“曝光率”，推广体验性、个性化海岛定制旅游线路，开通网上订购、查询、导航、VR预览、互动交流等服务功能，吸引更多的游客到普陀来观光旅游、休闲度假。

区人大常委会调研组