为深入了解我区近五年来的国土资源利用和管理情况，推动土地资源的有效保护和合理利用，根据区人大常委会2018年工作安排，4月初至5月中旬，调研组先后到市国土资源局普陀分局、六横镇、虾峙镇、沈家门街道、展茅街道以及普陀城市投资发展集团等单位进行专题调研，并组织部分镇（街道）、社区（村）干部以及区人大代表进行座谈。现将调研情况报告如下：

一、基本情况

全区现有国土资源总量673464亩，其中农用地391461亩（现状耕地122667亩，永久基本农田77243亩），建设用地139337亩，未利用地142667亩。“十三五”规划期内，要求耕地保有量110025亩以上，永久基本农田77236亩以上。

近年来，全区各级政府及职能部门认真履行各自职能，在国土资源管理利用方面尽责尽力，工作卓有成效。主要体现在以下三个方面：

（一）落实基本国策，保护耕地红线。一是严格落实土地管理和耕地保护责任制。根据辖区内各镇（街道）耕地数量的实际情况，合理确定基本农田保护的数量和布局，将保护落实情况纳入年度考核，确保了基本农田面积不减少、用途不改变、质量不降低。二是实现耕地占补动态平衡。扎实推进“812”土地整治工程和“611”耕地保护工程，垦造耕地1873亩，建成高标准基本农田34032亩，连续22年实现耕地占补平衡。三是开展计划指标管理。积极改变新增建设用地计划指标管理模式，实现“以空间定计划、以占补定计划、以项目定计划”，大大增加了批次使用比例。四是加大国土执法监察力度。建立健全动态巡查责任制，实行分片包干、责任到人，对基本农田保护区、重大项目开发区域、交通沿线等重点区域开展全面巡查，切实做到违法违规行为早发现、早制止、早处置，全区年度国家卫片执法检查新增违法用地耕占比从2012年的6.16%下降到2016年的1.6%，实现“零约谈”、“零问责”。

（二）保障用地供给，促进经济建设。积极落实国土资源供给侧改革，坚持用土有效、突出重点、服务发展的原则，全力保障省、市、区重点建设项目，促进经济社会发展。五年来，全区建设用地报批6933亩，供地9480亩，其中出让3306亩，近三年年均增长率295.6%，全民健身中心、鲁家峙文化创意园区等重点工程和实事项目用地得到及时保障；报请省政府审批通过《舟山市普陀区土地利用总体规划（2006-2020年）》，新增建设用地3.8万亩，核减基本农田2.2万亩；开展规划局部调整，累计调整面积5541亩，有效保障了小干千岛商务区自由贸易服务中心等省市区重点项目的落地和推进。

（三）提升工作水平，真心服务群众。深化行政审批制度改革，95项涉土行政审批事项全部实现“最多跑一次”。不动产统一登记走在全市前列，全面实现“一窗受理、集成服务”。普陀区不动产登记中心被评为“浙江省不动产登记便民利民示范窗口”，并入围国土资源部“全国百佳不动产登记便民利民示范窗口”创建名单。同时，大幅提升补偿价格，不断完善征地制度，切实维护被征地农民合法权益。

二、存在的主要问题和不足

在充分肯定全区在国土资源利用和管理方面做出的努力和取得的成绩的同时，调研中也发现了一些问题，突出表现在以下几点：

（一）耕地后备资源不足问题日益凸显。据统计，全区人均耕地0.3亩，仅为全省平均值的55%，全国平均值的21％。近几年来，全区加大了土地整理工作力度，新增部分耕地，同时通过省内购买、市内借调等途径，极力完成了上级下达的耕地保有量、基本农田保护面积等任务。但全区范围内可垦后备资源基本枯竭，人均耕地少、耕地总体质量不高、后备资源少的基本情况并未改变，长远看耕地占补平衡压力非常大，将会成为制约全区社会经济发展的瓶颈。

（二）违法违规用地处置难问题亟待解决。由于种种原因，土地执法历来是国土资源管理工作中的一大难点，普陀岛屿众多，以岛建镇的特殊情况和国土监察执法力量的不足，客观上又给土地监管增加了难度。违法用地发现难、制止难、处置难的情况比较突出，特别是涉及到需要拆除的违法建筑，执行主体模糊，执行力度不足，导致违法违规用地现象无法从根本上遏制。

（三）节约集约用地意识还需提高。由于城市规划调整、权属纠纷、征收拆迁障碍、企业经营发展等多种原因，大量土地资源“批而未供”或“供而未用”，加剧了土地资源的浪费。调查显示，当前全区批而未供总量为3480亩，主要分布于六横镇和东港街道，供而未用土地4861亩，主要位于虾峙镇。该问题的长期存在，极大地制约了土地的节约集约利用水平。

三、意见建议

为切实推进我区国土资源开发利用和管理工作，促进优化配置国土资源、节约集约利用土地资源，全面加强生态环境资源保护，根据这次调研情况，提出如下建议:

（一）加强土地后备资源开发利用，提高要素保障能力。一是异地购买补充耕地指标。随着新区建设进度的加快，普陀要立足“自贸港区先行区、海上花园城会客厅”的发展定位，必须清醒地认识到未来几年全区的用地矛盾将会进一步凸显。从我区垦造耕地后备资源匮乏的现状来看，“买地”是目前最便捷的一种途径，因此，建议在资金允许的情况下尽量多购入，以增加储备。二是严格落实造地任务。要按照区域空间布局和产业功能定位，制定合理的造地规划，将过去以开发为主补充耕地调整为以土地整治建设高标准农田为主补充耕地，严格控制成片未利用地开发，以节约集约用地缓解建设占用耕地压力，促进新增建设不占或尽量少占耕地。三是提高补贴调动造地积极性。目前我区实施的造地补助标准与异地购买耕地指标的费用之间的差距比较大，且实际造地成本逐年增加，一定程度上抑制了基层造地的积极性，建议对这项补助作适当调整，把造地补助标准提高到“购地”价格对应水平，通过财政资金撬动社会资金参与土地整治和高标准农田建设，进一步挖掘造地潜力。

（二）放管结合，既要满足农村用地需求，又要严格用地管理。调研中普遍反映渔农村集体经济发展、美丽乡村建设项目以及渔农民批地建房中用地难问题比较突出，在当前用地指标偏紧的背景下，要落实农村土地规划，适当安排农村发展、农民建房的用地指标，满足正常的民生发展需求。要加强动态巡查力度。突出对重点区域、重点时段的巡查，对有可能发生违法用地的重点区域严密布控，最大化压缩有可能出现违法用地的空间。完善镇（街道）、社区（村）执法监察信息员网络，坚决制止抢建、违建和“一户两宅”等行为，从源头遏制各类土地违法违规现象的发生。要加强部门联动。结合机构改革，理顺土地执法监察责任，明确执法主体，进一步充实和提升国土执法监察队伍，满足国土执法依法行政的需要。同时，应出台落实土地执法共同责任机制的实施办法，建立联合办案、联合处理制度，实现部门之间的资源共享、协作配合，切实形成执法合力。

(三)盘活存量，切实提高土地资源利用效率。一是要加强对批而未供土地的清理，促进批而未供土地消化。要加快实施征地拆迁，对因征地拆迁等政策处理未到位导致批而未供的，各级政府要统一协调，落实工作责任，强化工作措施，加大征地拆迁力度，限期完成征地拆迁工作，实行建设用地“净地”出让。同时要加大项目招商力度，促进批而未供的土地尽快推向市场。二是要依法加强对供而未用土地的督查，严格控制“延期开发”手续办理行为。要分门别类处置好供而未用土地，对因市场变化因素，确系产能过剩或合作方发生变化等产业类项目，要与业主方明确再招商条件以后，推进“二次招商”。对故意“囤地”延迟开发的要从严处置，该收回的要坚决收回，该收取闲置费的按规定收取。对因规划调整等政府原因造成延迟开发的，应要求有关职能部门尽快出台办法，切实解决存在问题。三是加快城镇闲置低效土地开发利用。对国有和“城中村”拆后土地加快规划编制，推进有效利用。实行建设用地闲置浪费“黑名单”制度，积极探索有偿回购途径，推进城镇低效用地再开发利用。四是鼓励盘活农村集体建设用地和村级留用地。在尊重农民意愿、保障农民权益的前提下，积极探索“以地补偿”和“货币补偿”等有偿退出方式，支持农村集体经济组织有偿收回多余、空闲宅基地复垦利用。鼓励农民住宅向城镇、中心村集中，提高农村建设用地效率。

区人大常委会调研组