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三个新提法蕴含三个新动向
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发布时间:2012/11/26 16:12:14
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    党的十八大报告要求:“健全国家权力机关组织制度,优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构,提高专职委员比例,增强依法履职能力”,“在人大设立代表联络机构,完善代表联系群众制度”,“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。这些新提法对人大工作提出了更高的要求。
    那么,这些要求意味着什么?透露出哪些改革新动向?检察日报记者日前采访了三位专家,请他们对这些新提法做了深入解读。
    提高专职委员比例是提升履职效能的务实之举
    党的十八大报告指出,健全国家权力机关组织制度,优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构,提高专职委员比例,增强依法履职能力。这是党代会首次把“设立专职人大常委会委员”写入主题报告。
    全国人大法律委员会委员、中国人民大学副校长王利明认为,提高专职委员比例是充分发挥人大作为国家权力机关职能作用、提升履职效能的务实之举。
    全国人大设立专职人大常委会委员,始于2003年。2003年3月15日,十届全国人大159名新当选的全国人大常委会委员名单中,出现了19名“特别”委员。这些人或是来自政界的司局级干部,或是来自学界的知名学者,他们的共同点是年富力强,具备丰富的经验和法律、经济等专业知识。
    此后不久,他们中有10人卸去了原有职务,而将工作关系转到了全国人大常委会,担任专职委员,专门从事全国人大的立法、监督等工作,而不再只是参加每年一度的人大会议或每年几度的常委会会议。“专职委员”这一优化常委会组成人员结构的举措,被视为中国人大制度改革的亮点和中国政治文明建设的重要体现,曾引起国内外政情分析家高度关注。
    2008年的十一届全国人大坚持这一做法并扩大了“专职委员”的规模。据不完全统计,近年来,一些地方根据本地实际情况,以召开党委人大工作会议作出决定或意见,或者党委批准转发人大常委会党组意见等形式,对人大常委会组成人员中的专职组成人员或专职委员应占比例作出了明确规定和要求。
    从近年来的实践看,这些有专业背景、年纪比较轻的专职委员,在人大发挥了积极作用,尤其在立法上,以及一些社会问题上,有好的见解,还有些专职委员牵头进行的专题调研,也起到了积极作用,部分专职委员充实到人大的各个部门担任领导职务,例如各个专门委员会、常委会法工委、办公厅等,都发挥了比较大的作用。
    “不过,由于各种原因,这一制度创新后未能坚持下去。”王利明认为,十八大首次把“设立专职委员”写入主题报告,响应了之前专家们关于人大常委会委员专职化,提高人大代表议政能力的呼吁,这是加强人大常委会建设的一个积极措施。
    王利明认为,一直以来,许多人大常委会委员在人大工作中投入了相当多的精力,但由于身兼多职,使得他们很少有时间去与其他公民进行沟通,进行广泛的社会调查。同样,很多人大代表很难从繁忙的本职工作中解脱出来,专心履行代表职责。
    除此之外,现在的法律草案越来越专业和复杂,不是简单看看条文就能理解,需要做认真的调研和分析,审议预算决算也都是非常专门化的事情。
    王利明说,无论从时间、精力,还是专业能力上,兼职的方式都不能适应人大工作的需要,人大常委会组成人员专职比兼职更有利于人大常委会职能作用的有效发挥,逐步扩大专职委员比例是很有必要的。
    目前,在我国各级地方人大常委会委员中,专职委员的比例普遍较低。从人大工作的实践来看,兼职委员在依法行使职权时受到诸多因素的制约,不利于人大工作的有效开展,所以,发展社会主义民主制度的一项重要内容,就是推进人大常委会委员专职化。
    王利明认为,党的十八大报告要求“提高专职委员比例”,这意味着“专职人大常委会委员”改革在党内达成共识,“专职委员”规模有望在来年全国人大换届中进一步扩大。
    王利明表示,提高专职委员比例能为立法和监督等提供更多的专业性意见,增强人大的履职能力,使人大工作更好地反映广大人民群众的意愿和呼声,进一步行使好人大的立法权和监督权。
    代表联络机构将完善代表联系制度
    “你知道怎样联系人大代表么?”在北京市石景山区鲁谷社区,记者随机采访了几名路人,得到的答案大多是“不知道”。而在2008年,作为农民工当选为全国人大代表的胡小燕公开了自己的手机号码,每天上千个求助电话令她陷入前所未有的困境,因电话过多没有睡眠时间而关机后,招致质疑声一片。
    从这两个例子中不难发现,选民和通过选民选出来的人大代表,相互之间建立科学联系,尚有发展空间。
    对于选民来说,如何通过人大代表反映诉求,如何对他们的履职进行有效监督?对人大代表而言,如何更好地联系群众,全面深入地搜集选民诉求,代表人民的利益和意志在国家权力机关内依法履职行权?令人欣慰的是,党的十八大报告给出了明确回答:在人大设立代表联络机构,完善代表联系群众制度。
    而在全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法中,还没有“在人大设立代表联络机构”的规定。
    在第十一届全国人大代表、四川省广安市人大常委会副主任康永恒看来,党的十八大报告要求在人大设立代表联络机构,是我国政治体制不断发展和完善的改革成果之一。“在人大设立代表联络机构,从体制和机制上,凸显了人大代表作为人民代表大会的主体、国家权力机关组成人员的职务作用。”
    康永恒解释说,过去,一些人大代表和部分选民对人大代表的定位存有认识上的偏差,“认为人大代表是一种荣誉”。于是,人大代表执行代表职务和发挥代表作用不到位,选民也缺乏向人大代表反映诉求的积极性,“这是一种疲软之态。”
    康永恒表示,在人大设立代表联络机构,有利于加强人大代表和人大及其常委会之间的联系,特别是能促进人大代表在人代会闭会期间履行代表义务,听取和搜集民声民意,并在国家权力机关内代表群众的意志和利益依法履行职权;有利于密切人大及其常委会、人大代表和选民之间的联系,充分畅通和拓宽选民随时向人大代表反映自己诉求和意见的渠道。进一步加强和规范选民对人大代表履职的监督,保证国家权力体现人民的意志和人民民主的性质。
    康永恒告诉记者,人大代表联系群众,是一个还需要从理论和实践中继续深化的重大课题。
    从政治角度看,体现着国家制度设计的人民民主性质。从法治角度看,是宪法和法律规定人大代表必须履行的义务,是人大代表作为国家权力机关组成人员的职责。从体制角度看,人大代表密切联系群众,才能真正代表群众,消除“被代表”的质疑,是在国家权力机关内真正按照群众的利益和意志依法履职行权的基础。从机制角度看,目前人大代表大致有三种状况,即“不代不表”,失言失语;“不代乱表”,胡言乱语;“有代有表”,真言法语。解决前两种状况的根本出路,就是人大代表密切联系群众。
    “因此,人大代表联系群众既是过程也是目的,是过程与目的的有机统一,是一个亟待制度化、法制化的重大课题。”
    康永恒介绍说,目前,全国各级人大常委会大多已经设有专门的代表联络机构。全国人大常委会设有代表联络局,省级人大常委会设有代表联络处,市、县级人大常委会一般设有代表联络科。“但是,目前这些机构的职责还不够明晰,发挥的作用还不够全面,多数局限于为人大代表履职提供工作联系。相信随着‘在人大设立代表联络机构’写进党的十八大报告,现有联络机构的作用将得到应有的全面的发挥。”
    实行全口径预决算监督,政府全部收支都要纳入人大监管
    党的十八大报告指出:“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用,依法行使立法、监督、决定、任免等职权,加强立法工作的组织协调,加强对‘一府两院’的监督,加强对政府全口径预算决算的审查和监督。”
    “对政府全口径预算决算的审查和监督”是新提法,令人眼前一亮。全口径究竟囊括哪些预决算?人大加强全口径预决算监督又意味着什么?
    所谓全口径预算决算,是要求所有政府收支都应当取得立法机关的授权。立法机关的预算管理不仅是指对“一般预算”的年度拨款管理,还包括对各种形式不需要进行年度审议的政府收支项目及行为的控制和监督。
    从预算编制的范围看,中国的全口径预算制度应是一个包括政府公共预算、国有资本经营预算、社会保障预算在内的“复式预算体系”。其中,政府公共预算应由一般预算、基金预算、债务预算构成。而且,在各项预算之间,应建立规范、明确、透明的资金往来渠道。
    中国财税法学研究会会长、北京大学法学院教授刘剑文告诉记者,过去政府收支没有全部纳入预算范围,存在预算外收支,现在要将政府收支全部纳入预决算审查监督范围,杜绝预算外资金,将财政收支、政府负债等全部纳入监管,可以有效治理政府乱收费、小金库、财政腐败问题。
    其实,“全口径预算决算”虽是党的十八大报告中的新提法,却是一个渊源颇深的老概念。在2003年10月召开的党的十六届三中全会上,《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中就提出实行“全口径预算管理”。目前,全口径预算决算从当初的预算决算制度设计理念正逐步发展为付诸实施的审查监督实践。
    可以说,全口径预算决算监督已经成为预算制度改革的一面旗帜。清理政府滥收费的问题,推进费改税改革,最终都需依靠全口径预算决算进行保障和推动。全口径预算决算制度也是预算法修改的重要内容。今年6月,全国人大常委会对预算法修改草案进行了第二次审议。
    “全口径预算决算制度的建立,标志着人大工作重点的转移。”刘剑文强调说。我国宪法规定,全国人大有两大重要职能,它既是最高立法机关又是最高权力机关。2011年3月,吴邦国委员长对外庄严宣告,中国特色社会主义法律体系已经形成,这意味着全国人大大规模的立法任务基本完成,全国人大作为最高立法机关的功能得到充分体现。同时,全国人大作为最高权力机关的功能尚未完全凸显。提出“对政府全口径预算决算的审查和监督”,就意味着下一步全国人大和地方人大的工作重点将会发生转移,充分发挥权力机关的功能,通过全口径预决算审查监督,进一步加强对政府依法行政的监督。
    人大对政府全口径预算决算的审查和监督,根本目的在于帮助政府依法行政,促使行政权在阳光下运行。这本身就表明了党的执政理念的变化。刘剑文建议,由于我国的财税法治还比较滞后,一方面,要加快财税立法的步伐,另一方面,为保障全口径预算决算监督的顺利开展,全国人大常委会预算工委和地方各级人大常委会亟待大力加强力量,扩充专业人才。曾有专家说,如果给全国人大常委会预算工委增加200个编制,每年就能至少为国家节省500亿的开支,这是值得的。唯有如此,才能将全口径预算决算的审查和监督工作真正落到实处。

来源:检察日报  作者:  
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