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浅谈当前规范性文件备案审查工作的几点思考
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发布时间:2012/4/23 8:31:54
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    规范性文件的备案审查是《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》赋予人大常委会的一项重要职责,该项工作我区自2008年6月份启动以来,到目前为止,区人大常委会已备案审查12件,这12件中分别涉及渔业、卫生、保险、安全等六个方面,尤其是2008年9月我区人大常委会正式出台了《舟山市普陀区规范性文件备案审查实施办法》,进一步明确了规范性文件备案审查的范围、内容、程序等,对我区的规范性文件备案审查工作提出了新的更高的要求。笔者结合我区规范性文件备案审查工作开展实际情况,就进一步做好规范性文件备案审查工作作一些初浅探讨。

     一、基本情况
    (一)、领导重视,职责明确。
    规范性文件备案审查是一项政策性、法律性、专业性比较强的工作,且工作涉及面广,内容复杂,区人大常委会领导十分重视这项工作。2008年,根据省、市人大的要求和做法,我区人大常委会在研究规范性文件备案审查工作机构时,考虑上下衔接,有利工作开展,明确该项工作由区人大常委会法工委负责,即法工委负责规范性文件的接收、登记、初审、汇总、反馈、归档等工作,并根据规范性文件的分工专业对口原则,由相关委、办、室负责具体审查。
    (二)制度落实,人员配备。
    2008年9月,区人大常委会通过主任会议讨论及常委会会议审议,制定出台了《舟山市普陀区人大常委会规范性文件备案审查实施办法》及相关的报送制度,并且由于考虑规范性文件备案审查内容复杂化,程序多样性等特点。为此,区人大常委会经过研究,从政法部门调来一名既懂法律又有实际工作经验在基层工作多年的干部专门从事这项工作。
    (三)、多方联系,配合默契。
    1、备案审查机构与人大各委、办、室的联系。根据《舟山市普陀区人大常委会规范性文件备案审查实施办法》规定,规范性文件备案审查工作虽然由法工委为主,但具体审查由对口的各委、办、室负责。同时,审查中如需要调查或者听证的,也需相关委、办、室配合。为此,加强法工委与各委、办、室联系和沟通,理顺关系,争取配合与支持。
    2、备案审查机构与政府部门的联系和沟通。普陀区政府对区人大常委会规范性文件备案审查工作也非常重视,确定区法制办为区人大常委会法工委规范性文件备案审查的联系单位,同时又确定一名同志为联系人,具体负责政府规范性文件与人大的联系、报送、协调等工作,责任到人,将规范性文件备案审查工作真正落到实处。目前,区人大法工委与政府法制办就规范性文件备案审查工作联系正常,信息互通。
    (四)、加强学习, 审查有度。
    规范性文件备案审查是一项非常严肃、要求比较高的工作,审查主体不但要熟悉法律、法规、政策、制度,而且要熟悉当地经济等社会情况,还要有一定的理论基础。所以平时学习也非常必要的,特别是一些新的法律、法规、政策、制度的学习,现在规范性文件备案审查机构已把学习形成制度,逐步提高审查主体的综合审查能力,使审查工作“言之有据、言之有理、有的放矢”。同时,由于我区人大常委会现只对以区人民政府名义签发的文件必须报送区人大常委会备案,其他以政府职能部门发布的还没有进入审查范围。为此,在审查过程中,规范性文件备案审查机构已正确把握了尺度与要求,做到审查过程张弛有度。
    二、存在问题
 目前,规范性文件备案审查工作已经开展近二年了,但是综观当前规范性文件备案审查工作开展情况来看,还面临一定的困难与问题,笔者经过认真分析与思考,主要有以下几个方面:
 (一)规范性文件备案的法律效力尚有一定的欠缺。
    备案审查制度虽已建立,但在实践中存在“立而不备”的现象。究其原因首先在于现行法律法规对备案的法律效力缺乏界定。如立法法仅规定法规、规章在公布后的30日内需报送有关机关备案,并未规定拒不报送备案的责任后果及处理措施。其次,现行法律、法规没有将备案与规范性文件生效密切联系起来。即使不备案,规范性文件的效力并不受影响,使有的制定机关认为备与不备没有差别,没有太大的意义和实际价值,这导致规范性文件制定机关在向规范性文件备案审查机构报送材料时,存在拖延推迟等现象。
    (二)备案审查机关缺乏一定的处理权,备案审查机制尚需完善。
    备案审查机关的审查权,意味着在发现立法违宪或违反上位法等情况下,能够对其进行改变或撤销。否则,所谓的审查就只不过是“怀疑、建议”的代名词,因此就必须同时赋予备案审查机关可以改变或撤销报送其备案的规范性文件的权力,而现行的法律法规没有赋予规范性文件备案审查机构这一方面的权利。同时,虽然监督法和省、市人大常委会对规范性文件备案审查的程序进行了规定,但是还比较笼统,有些还处于摸索阶段,如何更加规范有效的审查还存在一些盲区。另外,对一些是否属于规范性文件的界定和如何对规范性文件的审查反馈还缺乏可操作性。
    (三)备案审查机构与各部门之间配合尚存在一定差距。
    在备案审查过程中,人大各委、办、室对规范性文件备案审查的热情不是很高,具体负责政府规范性文件报送材料的法制部门对报送的材料尚需进一步完善,有的还存在有件不备、年底突击报备等现象,这一定程度上影响了备案审查机构对政府规范性文件的审查效果。
    三、几点建议
    (一)可以建立事先审查制。
    笔者认为,可以将规范性文件备案审查提前到规范性文件生效之前,即没有经过规范性文件备案审查机关的审查,该文件不得转发,并且规范性文件备案审查机构的审查结果直接影响到该规范性文件是否生效,是否具有正式的法律效力。
    (二)可以建立备案回执制。
     备案回执制,就是指规范性文件备案审查机关在接到规范性文件的报送备案材料后首先要进行审查,经过审查后,备案机关对报送备案的规范性法律文件应向报送机关或制定机关说明有关情况,告知处理决定。经审查认为该规范性文件符合备案要求的,应向备案文件的提交机关出具由规范性文件备案机关统一印制的备案回执书。若认为该规范性文件不符合备案要求则不予备案或暂缓备案,并将处理结果书面通知制定机关或备案提交机关,未取得备案回执书的规范性法律文件则不得生效。
    (三)进一步扩大备案审查机关的处理权限。
    目前,备案审查机关的处理权限或处理手段相对单一无法适应社会发展变化,笔者认为有必要扩大备案审查机关的处理权限或丰富处理手段,备案审查机关对全局性的与上位法相抵触,或与党和国家的方针政策、人民的根本利益相违背的规范性文件,应该明示宣布撤销;但如果只是个别性条款有抵触问题,就没必要撤销整个规范性文件,可以责令制定机关限期纠正。对超越权限的法规,应采用确认无效的手段更为适宜。所以,备案审查机关对与上位法相抵触的规范性文件不应只有单一的撤销方式,可以尝试采用确认无效、要求制定机关限期纠正等多种处理手段。
    (四)进一步加强备案审查机构与各部门之间协调配合。
    为了使规范性文件备案审查真正落到实处,显示出实效,就必须加强备案审查机构与人大各委、办、室的联系,就必须加强规范性文件备案审查机构与政府具体负责规范性文件报送机构的沟通,从而使对规范性文件备案审查更加完善。
    目前,规范性文件备案审查对我区人大常委会来说,还是一项比较新的工作,在实践中还存在很多问题与不足,这需要我们进一步探索和完善,规范性文件备案审查工作任重而道远。

来源:区人大法工委  作者: 俞挺
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